La buena conducta cívica exigida por el artículo 22.4 CC para la concesión de la nacionalidad española por residencia es un concepto jurídico indeterminado que constituye un requisito adicional a la mera no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras; el solicitante debe justificar positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, sin que la inexistencia o cancelación de antecedentes penales dé una respuesta automática sobre su cumplimiento. La carga de acreditarla corresponde al solicitante y no a la Administración.
La condena por un delito de conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas (art. 379.2 CP) constituye por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, por la trascendencia y desvalor jurídico y social del delito y por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente, obstáculo que se aprecia con mayor razón cuando el delito se comete durante la tramitación del expediente de nacionalidad, siendo indiferente que los antecedentes penales estén o no cancelados y que la pena se haya extinguido.
La trayectoria vital del solicitante debe contemplarse desde una perspectiva integral que no admite su compartimentación, de modo que pueden valorarse los hechos posteriores a la solicitud y las reseñas policiales por detenciones y órdenes de alejamiento, aun sobreseídas o cesadas. Las circunstancias personales, familiares o laborales en España se refieren al requisito de integración y no desvirtúan la falta de buena conducta cívica cuando no se aportan elementos positivos de relieve que prevalezcan sobre los datos negativos.
La valoración de una condena penal a efectos de la buena conducta cívica no supone apreciación alguna sobre la finalidad de las penas del artículo 25.2 CE ni una sanción que vulnere la presunción de inocencia, sino únicamente la constatación de la falta de uno de los requisitos legales para la obtención de la nacionalidad.
El actor presentó la solicitud de nacionalidad española por residencia el 27 de noviembre de 2015, acompañando la documentación que consideró acreditativa de los requisitos. En el expediente se aportaron, conforme al artículo 8.1 del Real Decreto 1004/2015, el informe de antecedentes policiales y la certificación del Registro Central de Penados.
La Sala tiene en cuenta los siguientes datos negativos: sentencia de 30/04/2019 del Juzgado de Instrucción n.º 14 de Valencia, firme el mismo día por dimanar de diligencias urgentes de juicio rápido, por un delito del artículo 379.2 CP cometido el 28/04/2019, con penas de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores y multa, extinguida la pena el 20/12/2019, delito cometido durante la tramitación del expediente de nacionalidad. Constan además las siguientes reseñas policiales:
«- DETENIDO EN VALENCIA EL 15/06/2017 POR MALOS TRATOS FISICOS AMBITO FAMILIAR, DILIGENCIAS 2010. - DETENIDO POR LOS MOSSOS DE ESQUADRA DE GRANOLLERS EL 24/05/2013 POR MALOS TRATOS FISICOS AMBITO FAMILIAR, ATESTADO NUM000 . - CON FECHA 15/06/2017, EL JUZGADO DE VIOLENCIA SOBRE LA MUJER 1 DE VALENCIA, EN DOV 00000657 / 2017 , POR AMENAZAS, DICTA ORDEN DE ALEJAMIENTO DE Remedios , CESADA EL 08/02/2018 .»
En cuanto a la tramitación, formalizada la demanda y contestada por la Administración, las partes no solicitaron prueba ni conclusiones, por lo que quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el 12 de mayo de 2021. La cuantía es indeterminada.
La Sala recuerda que la concesión de la nacionalidad por residencia es una de las más relevantes manifestaciones de la soberanía del Estado y puede denegarse por motivos de orden público o interés nacional (art. 21 CC). Con cita de la STS de 19 de junio de 2015, rec. 2776/2013, y de la STC 114/1987, expone que el artículo 22 CC exige que el solicitante justifique positivamente su buena conducta cívica, sin que la inexistencia de antecedentes penales sea suficiente, y que el concepto se integra por la apreciación singular del interés público, exigiéndose un comportamiento que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda.
Cita también la STS de 14 de noviembre de 2011, rec. 3713/2009 (el concepto «nada tiene que ver» con la carencia de antecedentes penales), la STS de 11 de diciembre de 2013, rec. 2226/2011, y el ATS, Sección 1ª, de 15 de febrero de 2017 (recurso 2626/2016), que recoge la STS de 15 de junio de 2011 (RC 6429/2008) y, a través de ella, las SSTS de 29 de octubre de 2010 (RC 3381/2007), 12 de febrero de 2010 (RC 1076/2007), 17 de marzo de 2009 (RC 8559/2004), 26 de mayo de 2009 (RC 1970/2005), 5 de mayo de 2009 (RC 9859/2004), 23 de marzo de 2009 (RC 3002/2006) y 7 de febrero de 2006 (RC 5679/01). Destaca de esta doctrina:
«Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva»
Reproduce la STS de 14 de julio de 2017, que casó una sentencia de la propia Audiencia Nacional por considerar arbitraria la conclusión valorativa de instancia ante la naturaleza del delito cometido, aunque el antecedente estuviera cancelado, con cita de las SSTS de 12 y 19 de diciembre de 2011 (casaciones 2983 y 759/10), y las SSTS, Sección 6ª, de 6 de febrero de 2007 (rec. 5072/2002), 18 de enero de 2006 (rec. 462/2002) y 23 de mayo de 2011 (rec. 3407/2008). Concluye este bloque:
«Por tanto, resulta indiferente a los efectos que tratamos que los antecedentes penales se encuentren cancelados o no, porque no debe olvidarse que a consecuencia del plus que contiene el acto de otorgamiento de nacionalidad, debe exigirse un comportamiento o conducta que no puede ser compatible, según la jurisprudencia, con la existencia de actos que indiciariamente indiquen la ausencia de buena conducta.»
Cita la STS de 24 de mayo de 2004 (rec. 1862/2000), que califica la conducción bajo el efecto de bebidas alcohólicas como algo que «en modo alguno puede incluirse en lo que el Código civil llama buena conducta cívica», con referencia a la STC 114/1987, de 6 de julio, y a los conceptos amplio y restringido de inobservancia de buena conducta, y afirma que, no tratándose de un proceso penal sino de la concesión de la nacionalidad, una única condena no carece de trascendencia. Cita asimismo la STS, Sección 6ª, de 24 de octubre de 2007 (rec. 1165/2004):
«Por un lado la conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, es una manifestación evidente de la quiebra de normas elementales de convivencia, como son las que rigen el tráfico rodado y cuya falta de respeto genera unos riesgos evidentes para los demás ciudadanos.»
Transcribe extensamente la SAN de 5 de marzo de 2019 (rec. 166/2018), que a su vez recoge la SAN, Sección 1ª, de 5.12.2015 (recurso 560/2015), sistematizando la doctrina del Tribunal Supremo en los siguientes puntos: 1) la buena conducta cívica es un requisito adicional que trasciende lo penal y se valora durante un largo periodo (STS de 17 de octubre de 2011, rec. 4969/2009; SSTS de 25 de febrero de 2011, rec. 2911/2007, de 19 de noviembre de 2012, rec. 3918/2010, y de 19 de junio de 2015, rec. 2776/2013); 2) se valora la trayectoria anterior y posterior a la solicitud sin fraccionarla (SSTS de 12 de septiembre de 2011, rec. 1500/2011, de 14 de enero de 2011, rec. 4556/2007, y de 10 de octubre de 2011, recs. 2568/2009 y 1500/2009); 3) los antecedentes, con independencia de su cancelación, son un indicador cualificado que puede o no ser obstáculo insalvable según su gravedad y proximidad (SSTS de 5 de noviembre de 2001, rec. 5912/1997, y de 14 de noviembre de 2012, rec. 2802/2010, entre otras), pudiendo valorarse también infracciones administrativas, sobreseimientos provisionales e incluso sentencias absolutorias en supuestos de violencia de género por la actitud de la denunciante; 4) la ocultación de antecedentes se valora negativamente; 5) el momento relevante es el de los hechos y no el de la condena (STS de 27 de octubre de 2010); 6) valorar la condena no supone apreciación sobre la finalidad de las penas del artículo 25.2 CE (STS de 12 de diciembre de 2011, rec. 2977/2010); 7) no cabe alegar vulneración de la presunción de inocencia porque la denegación no es una sanción (SSTS de 12 de noviembre de 2002 y 23 de abril de 2004; STC 76/1990); y 8) la carga de la prueba corresponde al solicitante (art. 22 CC y art. 221 RRC; SSTS de 27 de junio de 2008, rec. 854/2004, y otras). Entre los pasajes transcritos:
«El hecho de que alguno o algunos de los antecedentes policiales o judiciales desfavorables tomados en consideración traiga causa de hechos acaecidos después de haberse presentado la solicitud de nacionalidad, no impide su valoración a la hora de resolver sobre la pretensión del recurrente, pues la contemplación de la trayectoria vital del solicitante debe realizarse desde una perspectiva integral que no admite su compartimentación»
«6.- El hecho de tomar en consideración la existencia de una condena penal, a la hora de apreciar la concurrencia del concepto de buena conducta cívica, no supone apreciación alguna sobre la finalidad u orientación de las penas a que se refiere el invocado art. 25.2 de la Constitución , sino, como afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2011 -recurso 2977/2010 - " únicamente la valoración de su alcance a los efectos del cumplimiento del requisito en cuestión exigido para la obtención de la nacionalidad pretendida, sin consideración alguna sobre los efectos punitivos".»
«En definitiva, y para culminar este repaso por la doctrina jurisprudencial sobre el requisito de buena conducta cívica, de necesaria concurrencia para el reconocimiento de nacionalidad española por residencia, debe insistirse en que tal concepto jurídico remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, cuya configuración no pretende imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni supone exigencia al solicitante de nacionalidad de haber observado durante toda su vida una conducta intachable»
La sentencia de 2019 transcrita aplicaba esta doctrina a un solicitante con dos condenas de 2007 y 2008 por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas y desobediencia, con antecedentes cancelados, citando la STS de 14 de noviembre de 2012 (rec. 2802/2010) y la STS de 12 de septiembre de 2011 (rec. 1981/2009), y desestimaba el recurso.
La Sala declara que la buena conducta cívica debe valorarse a la fecha de la solicitud y durante la tramitación del expediente, conforme al carácter revisor de la jurisdicción. Toma en consideración la condena de 30/04/2019 del Juzgado de Instrucción n.º 14 de Valencia por el delito del artículo 379.2 CP cometido el 28/04/2019, con pena extinguida el 20/12/2019, «debiendo subrayarse que este delito se cometió durante la tramitación del expediente de nacionalidad», y, a mayor abundamiento, las reseñas policiales por detenciones por malos tratos físicos en el ámbito familiar (2013 y 2017) y la orden de alejamiento dictada el 15/06/2017, cesada el 08/02/2018.
Valora la ausencia de elementos positivos suficientes:
«La Sección considera que no se aportan elementos positivos de relieve que permitan efectuar un juicio ponderativo que les otorgue una preeminencia valorativa sobre los datos negativos descritos.»
Y, con la perspectiva integral de la trayectoria vital, confirma la valoración administrativa:
«estimando el ajuste legal de la valoración efectuada por la Administración pues el desvalor ínsito en el delito y en las detenciones descritas revelan su marcado carácter antisocial y su gravedad, no pudiendo admitirse que se acomoden a un estándar medio de conducta.»
Respecto de las circunstancias personales, familiares o laborales, declara que no desvirtúan las anteriores consideraciones ni son suficientes para acreditar la buena conducta cívica. Concluye, con apoyo en la STS de 14 de noviembre de 2012, rec. 2802/2010, que la condena por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas constituye por sí un obstáculo insalvable:
«obstáculo que podemos apreciar cuando, como es el caso, intercede en el transcurso de la tramitación del expediente de concesión de nacionalidad.»
La sentencia no contiene un pronunciamiento específico sobre la alegación de doble castigo ni sobre el auto de sobreseimiento aportado, más allá de la doctrina general transcrita y de la valoración conjunta de las detenciones.