Cuestión de ilegalidad, planteada al amparo de los artículos 27 y 123 a 126 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia. En concreto, la cuestión versa sobre el último inciso del apartado primero del referido precepto reglamentario, conforme al cual debe operarse "sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica".
Mediante resolución previa, la Dirección General de los Registros y del Notariado concedió la nacionalidad española por residencia al interesado, de nacionalidad dominicana, sobre la base de una propuesta previa en la que se constataba el cumplimiento de los requisitos legalmente exigibles. La referida resolución supeditaba su eficacia a la realización, en el plazo de ciento ochenta días, de las manifestaciones previstas en el artículo 23 del Código Civil, "sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica".
Mediante resolución ulterior, la misma Dirección General declaró la ineficacia de la resolución originaria de concesión, impidiendo, en consecuencia, la inscripción registral, con fundamento en una condena penal recogida en sentencia de la Audiencia Provincial competente, por hechos delictivos ocurridos durante el segundo semestre del año 2019, consistentes en una actividad continuada de venta de sustancias estupefacientes, particularmente cocaína y marihuana, en un domicilio.
El interesado recurrió ante la Audiencia Nacional, cuya sentencia estimó el recurso, anulando la resolución de ineficacia y ordenando la reposición del expediente, con fijación de nueva fecha para la comparecencia y cumplimiento de los trámites previstos en el artículo 23 del Código Civil, planteando, seguidamente, la presente cuestión de ilegalidad. Ante el Tribunal Supremo únicamente compareció y formuló alegaciones la Abogacía del Estado, sin que la parte recurrente en la instancia se personara.
Por lo que respecta al planteamiento del órgano cuestionante, la Audiencia Nacional razonó que el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 "incluye un requisito novedoso para la 'eficacia' de la resolución previa", extendiendo la exigencia de buena conducta cívica al periodo comprendido entre la concesión y la inscripción registral, presupuesto "no contemplado, ni siquiera de forma implícita, en el art. 23 del CC".
Afirmó que tal requisito "no se recoge explícitamente como tal ni en el CC ni en ninguna otra norma con rango legal", incurriendo el precepto reglamentario en "exceso reglamentario ultra vires". Sostuvo, asimismo, que en materia de nacionalidad se produce una "congelación del rango legislativo" desde su regulación en el Código Civil, sin descongelación ni habilitación legal posterior en las disposiciones finales séptima y octava de la Ley 19/2015, cuyo contenido presenta carácter estrictamente procedimental.
Concluyó que el artículo 12.1, "aun loable en la finalidad buscada, viene a constituir un exceso reglamentario".
La Abogacía del Estado interesa la desestimación de la cuestión de ilegalidad. Expone que, en el seno del proceso complejo de adquisición de la nacionalidad por residencia, junto al acto de concesión se exige, a los efectos de la validez de la adquisición, el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 23 del Código Civil, existiendo un mecanismo administrativo de reacción cuando el interesado se ve incurso en hechos delictivos graves cometidos con posterioridad a la concesión, pero con anterioridad a la validez de la adquisición.
Sostiene que la inscripción registral presenta carácter constitutivo, y que la buena conducta cívica "no se agota en un momento determinado, sino que se trata de un comportamiento continuado de tracto sucesivo" que debe mantenerse hasta el momento de la inscripción registral.
Argumenta, asimismo, que no se introduce por vía reglamentaria un requisito no previsto en el Código Civil, por cuanto el artículo 22.4 del referido cuerpo legal remite la justificación de la buena conducta cívica y de la integración al expediente regulado por la legislación del Registro Civil, de suerte que, en tanto el expediente se halle abierto, puede revocarse la concesión, debiendo acudirse a la lesividad únicamente una vez cerrado aquel. Invoca, finalmente, la disposición final séptima, apartado 3, de la Ley 19/2015, así como la coherencia con la obligación del interesado de jurar o prometer fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las leyes, conforme al artículo 23 del Código Civil.
La Sala centra el análisis en el principio constitucional de reserva de ley, el cual "rige con claridad y de modo estricto en materia de la adquisición de la nacionalidad española", conforme al artículo 11 de la Constitución, en virtud del cual "la nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido en la ley".
Constata, en primer término, "que el requisito de mantener una buena conducta cívica hasta la realización de las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, no está previsto ni en el Código Civil ni en ninguna otra norma con rango legal".
El artículo 22.4 del Código Civil remite la acreditación al expediente del Registro Civil, actualmente regulado por el Real Decreto 1004/2015, "en lo que se refiere al procedimiento", y la disposición final séptima de la Ley 19/2015 confirma una habilitación reglamentaria de carácter estrictamente procedimental, sin que quepa hablar de deslegalización, por cuanto "la técnica deslegalizadora no es compatible con el principio de las materias reservadas constitucionalmente a la ley".
Concluye la Sala que "es clara la extralimitación normativa en que incurre el texto reglamentario", el cual "extiende el requisito de la buena conducta cívica hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de la adquisición de la nacionalidad mediante resolución de concesión, añadiendo un requisito no previsto en las normas con rango de ley".
El artículo 21.4 del Código Civil prevé la caducidad de las concesiones transcurrido el plazo de ciento ochenta días si no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 23, requisitos entre los que no figura la ausencia de actos incompatibles con la buena conducta cívica, razón por la cual "se ha agravado así, por vía reglamentaria y en contra del principio de reserva de ley, las condiciones que permiten la adquisición de la nacionalidad española por residencia", teniendo, asimismo, la inscripción registral carácter constitutivo.
Aun reconociendo "plenamente razonable y loable la exigencia de buena conducta cívica hasta dicho momento", esta "tendrá que ser un requisito que se introduzca mediante norma que respete el principio constitucional de reserva de ley". Por tal razón, el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 "ha incurrido en ultra vires, y procede la anulación del mismo y su expulsión del ordenamiento jurídico". No procede pronunciamiento sobre costas, por cuanto el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no las prevé para la cuestión de ilegalidad.
El fallo se articula en los siguientes pronunciamientos. En primer lugar, se estima la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en relación con el inciso "sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica", incluido in fine en el apartado 1 del artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, "el cual se anula".
En segundo lugar, se ordena la publicación del fallo en el Boletín Oficial del Estado. En tercer lugar, se comunica la sentencia al órgano jurisdiccional que promovió la cuestión, conforme al artículo 126.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En consecuencia, queda anulado y expulsado del ordenamiento jurídico el inciso final del artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015, por incurrir en ultra vires y vulnerar el principio constitucional de reserva de ley en materia de nacionalidad.